旅游行程单≠计划单≠确认单！

我们在前文已分析过《旅游行程单》《导游计划单》《接待计划书》三者之间的关系。三者之间在行程内容和服务标准上确有相同之处，但在具体细节、价格费用和交易环节上存在着明显的差异。

从广义“旅游合同”的角度来看，行程内容和服务标准确实是《旅游服务合同》《旅游同业接待合同》《导游劳务协议》的重要组成部分，因此，用《旅游行程单》来代指《导游计划单》《接待计划书》，似乎也有一定的合理性。

然而，从狭义“旅游合同”的角度来看，立足于《旅游法》对“旅游行程单”的法律定义——它只能是特指的、旅行社与旅游者之间的旅游合同组成部分，是旅游者签订《旅游服务合同》后，用以实现合同目的的载体。本文所讨论的，正是作为旅游合同组成部分的、狭义上的《旅游行程单》。

《旅游行程单》如此，《导游计划单》和《接待计划书》亦是如此——无论载体形式如何，其法律效力不应因纸质或电子而有所差异：

“纸质版”《旅游服务合同》与“电子版”《旅游服务合同》具有同等法律效力。

“纸质版”《旅游同业接待合同》与“电子版”《旅游同业接待合同》具有同等法律效力。

“纸质版”《导游劳务协议》与“电子版”《导游劳务协议》具有同等法律效力。

“纸质版”《旅游行程单》与“电子版”《旅游行程单》具有同等法律效力。

“纸质版”《导游计划单》与“电子版”《导游计划单》具有同等法律效力。

“纸质版”《接待计划书》与“电子版”《接待计划书》具有同等法律效力。

形式可以变迁，本质不曾变动——法律认的是内容，不是纸张，也不是屏幕。

一、《国务院关于在线政务服务的若干规定》（国务院令第716号）有关规定。

《国务院关于在线政务服务的若干规定》（2019年4月26日中华人民共和国国务院令第716号公布，自公布之日起施行）的出台，对“全面提升政务服务规范化、便利化水平，为企业和群众（以下称行政相对人）提供高效、便捷的政务服务，优化营商环境”发挥了巨大作用。国家加快建设全国一体化在线政务服务平台（以下简称一体化在线平台），推进各地区、各部门政务服务平台规范化、标准化、集约化建设和互联互通，推动实现政务服务事项全国标准统一、全流程网上办理，促进政务服务跨地区、跨部门、跨层级数据共享和业务协同，并依托一体化在线平台推进政务服务线上线下深度融合。一体化在线平台由国家政务服务平台、国务院有关部门政务服务平台和各地区政务服务平台组成。《电子签名法》《网络安全法》《数据安全法》及国务院出台的一系列规定，共同构成了在线政务服务的法律框架：

第八条　政务服务中使用的符合《中华人民共和国电子签名法》规定条件的可靠的电子签名，与手写签名或者盖章具有同等法律效力。

第九条　国家建立权威、规范、可信的统一电子印章系统。国务院有关部门、地方人民政府及其有关部门使用国家统一电子印章系统制发的电子印章。

电子印章与实物印章具有同等法律效力，加盖电子印章的电子材料合法有效。

第十条　国家建立电子证照共享服务系统，实现电子证照跨地区、跨部门共享和全国范围内互信互认。

国务院有关部门、地方人民政府及其有关部门按照电子证照国家标准、技术规范制作和管理电子证照，电子证照采用标准版式文档格式。

电子证照与纸质证照具有同等法律效力。

第十一条　除法律、行政法规另有规定外，电子证照和加盖电子印章的电子材料可以作为办理政务服务事项的依据。

第十二条　政务服务机构应当对履行职责过程中形成的电子文件进行规范管理，按照档案管理要求及时以电子形式归档并向档案部门移交。除法律、行政法规另有规定外，电子文件不再以纸质形式归档和移交。

符合档案管理要求的电子档案与纸质档案具有同等法律效力。

第十三条　电子签名、电子印章、电子证照以及政务服务数据安全涉及电子认证、密码应用的，按照法律、行政法规和国家有关规定执行。

第十五条　本规定下列用语的含义：

（一）电子签名，是指数据电文中以电子形式所含、所附用于识别签名人身份并表明签名人认可其中内容的数据。

（二）电子印章，是指基于可信密码技术生成身份标识，以电子数据图形表现的印章。

（三）电子证照，是指由计算机等电子设备形成、传输和存储的证件、执照等电子文件。

（四）电子档案，是指具有凭证、查考和保存价值并归档保存的电子文件。

《国务院关于在线政务服务的若干规定》确立的是电子材料与纸质材料“同等法律效力”原则，而非“电子替代纸质”的强制原则。第八条至第十二条的核心表述均为“具有同等法律效力”——“同等”意为并列、等价，而非替代、排他。第二条明确提出“推进政务服务线上线下深度融合”，强调的是融合而非取代；第一条立法目的为“提供高效、便捷的政务服务，优化营商环境”，强制排除线下选项反而可能减损便利，与立法目的相悖；第四条也明确“除法律、法规另有规定外”，行政法基本原则要求在没有法律、行政法规明确授权的情况下，不得以“在线”为由排除线下材料的法律效力。第十二条关于电子文件归档的规定，针对的是政务服务机构内部档案管理，而非行政相对人提交材料的方式，不应扩大解释为对提交方式的强制要求。总体而言，该规定确立的是“电子与纸质同等有效”，而非“电子必须、纸质无效”。

综上所述，政务服务从线下走到线上，从实体到虚拟，从物理材料到电子材料，从纸质台账到电子台账，从行政相对人上门办理到行政部门在线办理，从物理空间距离到数字空间距离的缩短，从时间长短的变化，从效率到效益的提升，无疑为行政相对人、为老百姓、为企业提供了极大的便利。推动在线政务服务无疑是利国利民利企的大好事。政务服务部门观念的转变，经历了一个不短的时间。

但是，在政务服务过程中，行政部门也不应该从不认可在线政务服务的一个极端，走到必须线上办理的另一个极端——要求行政相对人必须通过在线方式提供行政部门要求的管理资料和经营统计资料。行政部门自然是出于好心和便利，但在增加行政相对人义务和减损行政相对人权利时，涉及到企业的处罚和许可、强制措施时，是否应当依据法律、法规和规章的明文规定，采取更加灵活的、符合行政相对人实际情况的方式呢？毕竟对于民事主体来说“法无禁止即可为”，行政强制或行政处罚或行政许可，还是要坚持“法无授权不可为”——不能只认在线服务而不认线下的合法合规合章、合情合理的形式吧？

国家费了九牛二虎之力，让政务服务从线下走到了线上，现在不能只认线上，不认线下。线下的方式只要是法律允许的范围就应当允许企业使用，如果法律有明确规定当然应当依法提供。比如，旅游合同、旅游行程单、导游计划单、接待计划书——不能说线下的纸质材料现在不能用，全得走线上处理。线上一体化服务当然是方便的，但是旅行社在线下使用这些依然是有其必要的，使用场景、条件、环境、对象、工具、技术、区域等原因是多样性的。即便是“为你好”式的好心好意，也符合社会发展趋势，但线下服务的这扇窗不应关掉，线下接待的这扇门不应关闭——好比景区门口，不能停掉线下售票窗口，要给老年人、儿童、优待人群、外宾和一些特殊情况留门留窗，做应急服务。

二、从线上与线下合同效力角度来看：电子版本和纸质版本的旅游合同、行程单、计划单、接待书具有同等法律效力。

1.《民法典》第四百六十九条【合同订立形式及书面形式】当事人订立合同，可以采用书面形式、口头形式或者其他形式。书面形式是合同书、信件、电报、传真、电传等可以有形地表现所载内容的形式。以电子数据交换、电子邮件等方式能够有形地表现所载内容，并可以随时调取查用的数据电文，视为书面形式。

2.《电子签名法》第三条民事活动中的合同或者其他文件、单证等文书，当事人可以约定使用或者不使用电子签名、数据电文。

当事人约定使用电子签名、数据电文的文书，不得仅因为其采用电子签名、数据电文的形式而否定其法律效力。

前款规定不适用下列文书：

（一）涉及婚姻、收养、继承等人身关系的；

（二）涉及停止供水、供热、供气等公用事业服务的；

（三）法律、行政法规规定的不适用电子文书的其他情形。

第四条能够有形地表现所载内容，并可以随时调取查用的数据电文，视为符合法律、法规要求的书面形式。

第五条符合下列条件的数据电文，视为满足法律、法规规定的原件形式要求：

（一）能够有效地表现所载内容并可供随时调取查用；

（二）能够可靠地保证自最终形成时起，内容保持完整、未被更改。但是，在数据电文上增加背书以及数据交换、储存和显示过程中发生的形式变化不影响数据电文的完整性。

3.《电子商务法》第四十七条电子商务当事人订立和履行合同，适用本章和《中华人民共和国民法总则》《中华人民共和国合同法》《中华人民共和国电子签名法》等法律的规定。第四十八条电子商务当事人使用自动信息系统订立或者履行合同的行为对使用该系统的当事人具有法律效力。在电子商务中推定当事人具有相应的民事行为能力。但是，有相反证据足以推翻的除外。

综上所述，可以得出结论：无论是电子版本还是纸质版本的旅游合同、行程单、计划单、接待计划书，只要符合相关法律的要求，就具有同等的法律效力，就符合书面形式、原件形式的要求——不以是否打印出纸质实物、加盖印章为有效要件，也不会因为是生成的电子文件而无效。

三、从旅游法律、法规和规章的角度来看：对旅游合同的形式，行程单、计划单及接待计划书的要求并没有线上线下之分，也没有电子纸质之别。

1.《旅游法》：

第五十七条　旅行社组织和安排旅游活动，应当与旅游者订立合同。

第五十八条　包价旅游合同应当采用书面形式，包括下列九项主要内容。

第五十九条　旅行社应当在旅游行程开始前向旅游者提供旅游行程单。旅游行程单是包价旅游合同的组成部分。

第六十条　旅行社委托其他旅行社代理销售包价旅游产品并与旅游者订立包价旅游合同的，应当在包价旅游合同中载明委托社和代理社的基本信息。旅行社依照本法规定将包价旅游合同中的接待业务委托给地接社履行的，应当在包价旅游合同中载明地接社的基本信息。安排导游为旅游者提供服务的，应当在包价旅游合同中载明导游服务费用。

第六十三条　旅行社招徕旅游者组团旅游，因未达到约定人数不能出团的，组团社可以解除合同。但是，境内旅游应当至少提前七日通知旅游者，出境旅游应当至少提前三十日通知旅游者。因未达到约定人数不能出团的，组团社经征得旅游者书面同意，可以委托其他旅行社履行合同。组团社对旅游者承担责任，受委托的旅行社对组团社承担责任。旅游者不同意的，可以解除合同。因未达到约定的成团人数解除合同的，组团社应当向旅游者退还已收取的全部费用。

第六十九条　旅行社应当按照包价旅游合同的约定履行义务，不得擅自变更旅游行程安排。经旅游者同意，旅行社将包价旅游合同中的接待业务委托给其他具有相应资质的地接社履行的，应当与地接社订立书面委托合同，约定双方的权利和义务，向地接社提供与旅游者订立的包价旅游合同的副本，并向地接社支付不低于接待和服务成本的费用。地接社应当按照包价旅游合同和委托合同提供服务。

2.《旅行社条例》：

第二十八条　旅行社为旅游者提供服务，应当与旅游者签订旅游合同并载明下列事项：

（一）旅行社的名称及其经营范围、地址、联系电话和旅行社业务经营许可证编号；

（二）旅行社经办人的姓名、联系电话；

（三）签约地点和日期；

（四）旅游行程的出发地、途经地和目的地；

（五）旅游行程中交通、住宿、餐饮服务安排及其标准；

（六）旅行社统一安排的游览项目的具体内容及时间；

（七）旅游者自由活动的时间和次数；

（八）旅游者应当交纳的旅游费用及交纳方式；

（九）旅行社安排的购物次数、停留时间及购物场所的名称；

（十）需要旅游者另行付费的游览项目及价格；

（十一）解除或者变更合同的条件和提前通知的期限；

（十二）违反合同的纠纷解决机制及应当承担的责任；

（十三）旅游服务监督、投诉电话；

（十四）双方协商一致的其他内容。

第三十六条　旅行社需要对旅游业务作出委托的，应当委托给具有相应资质的旅行社，征得旅游者的同意，并与接受委托的旅行社就接待旅游者的事宜签订委托合同，确定接待旅游者的各项服务安排及其标准，约定双方的权利、义务。

第三十七条　旅行社将旅游业务委托给其他旅行社的，应当向接受委托的旅行社支付不低于接待和服务成本的费用；接受委托的旅行社不得接待不支付或者不足额支付接待和服务费用的旅游团队。接受委托的旅行社违约，造成旅游者合法权益受到损害的，作出委托的旅行社应当承担相应的赔偿责任。作出委托的旅行社赔偿后，可以向接受委托的旅行社追偿。接受委托的旅行社故意或者重大过失造成旅游者合法权益损害的，应当承担连带责任。

3.《旅行社条例实施细则》：

第三十九条　在签订旅游合同时，旅行社不得要求旅游者必须参加旅行社安排的购物活动或者需要旅游者另行付费的旅游项目。同一旅游团队中，旅行社不得由于下列因素，提出与其他旅游者不同的合同事项：

（一）旅游者拒绝参加旅行社安排的购物活动或者需要旅游者另行付费的旅游项目的；

（二）旅游者存在的年龄或者职业上的差异。但旅行社提供了与其他旅游者相比更多的服务，或者旅游者主动要求的除外。

第四十条　旅行社需要将在旅游目的地接待旅游者的业务作出委托的，应当按照《条例》第三十六条的规定，委托给旅游目的地的旅行社并签订委托接待合同。旅行社对接待旅游者的业务作出委托的，应当按照《条例》第三十六条的规定，将旅游目的地接受委托的旅行社的名称、地址、联系人和联系电话，告知旅游者。

第五十条　旅行社应当妥善保存《条例》规定的招徕、组织、接待旅游者的各类合同及相关文件、资料，以备县级以上旅游行政管理部门核查。前款所称的合同及文件、资料的保存期，应当不少于两年。旅行社不得向其他经营者或者个人，泄露旅游者因签订旅游合同提供的个人信息；超过保存期限的旅游者个人信息资料，应当妥善销毁。

第五十三条　旅行社应当按年度将下列经营和财务信息等统计资料，在次年4月15日前，报送原许可的旅游行政管理部门：

（一）旅行社的基本情况，包括企业形式、出资人、员工人数、部门设置、分支机构、网络体系等；

（二）旅行社的经营情况，包括营业收入、利税等；

（三）旅行社组织接待情况，包括国内旅游、入境旅游、出境旅游的组织、接待人数等；

（四）旅行社安全、质量、信誉情况，包括投保旅行社责任保险、认证认可和奖惩等。

对前款资料中涉及旅行社商业秘密的内容，旅游行政管理部门应当予以保密。

第五十五条　违反本条例的规定，旅行社有下列情形之一的，由旅游行政管理部门责令改正，处2万元以上10万元以下的罚款；情节严重的，责令停业整顿1个月至3个月：

（一）未与旅游者签订旅游合同；

（二）与旅游者签订的旅游合同未载明本条例第二十八条规定的事项；

（三）未取得旅游者同意，将旅游业务委托给其他旅行社；

（四）将旅游业务委托给不具有相应资质的旅行社；

（五）未与接受委托的旅行社就接待旅游者的事宜签订委托合同。

4.《在线旅游经营服务管理暂行规定》：

第十六条　在线旅游经营者为旅游者提供包价旅游服务的，应当依法与旅游者签订合同，并在全国旅游监管服务平台填报合同有关信息。

第三十五条　违反本规定第十六条规定，未在全国旅游监管服务平台填报包价旅游合同有关信息的，由县级以上文化和旅游主管部门责令改正，给予警告；拒不改正的，处一万元以下罚款。

综上所述，除了“在线旅游经营者为旅游者提供包价旅游服务的，应当依法与旅游者签订合同，并在全国旅游监管服务平台填报合同有关信息”外，其他旅游法律法规及规章，并没有要求旅行社在日常经营中必须使用电子版本或纸质版本的行程单、计划单、接待计划书。即便《旅行社条例实施细则》要求旅行社应当按年度将经营和财务信息等统计资料，在次年4月15日前报送原许可的旅游行政管理部门，即使要求旅行社经营统计资料应当保存2年，也不能说明电子版本和纸质版本的旅游合同、行程单、计划单、接待计划书的效力有差别。以规章形式对在线旅游经营者同步填报全国旅游监管平台，该要求是否有足够的法律依据，也有待观察。

四、关于导游委派凭证的法律分析：关于旅游行程单、导游计划单、接待计划书混用问题的辨析。

（一）混用旅游行程单和导游计划单、接待计划书的做法不可取。

狭义上的《旅游行程单》是《旅游服务合同》的组成部分。将《旅游行程单》套用到旅游业务运行的各个环节，将《接待计划书》《导游计划单》等笼统地称为《旅游行程单》，并不妥当。虽然三者有很多共通的行程和服务标准，但在旅游实践中却发挥着不同的作用。行军打仗，编制序列不能乱，不然没有办法发号施令了——整军以统一番号序列是很重要的，做旅游也同样如此。将三者混为一谈，既不符合旅游行业的实践，也容易给旅行社带来困扰。

北京、江苏、云南、重庆等多地的地方旅游条例，沿用了“电子行程单”的说法，我个人认为容易造成混乱。

（二）关于导游受旅行社委派带团的凭证：导游带团必须受旅行社委派方可进行执业。

1.《旅游法》第四十条　导游和领队为旅游者提供服务必须接受旅行社委派，不得私自承揽导游和领队业务。

中国人大网《旅游法》释义：

【本条主旨】

本条是关于导游和领队不得私自执业的规定。

【本条释义】

实践中，一些导游、领队违规私自承揽导游和领队业务，俗称“黑导”“野导”等，导致旅游市场秩序混乱，旅游服务质量低下，甚至出现欺客、宰客等现象。针对这些现象，本法作出明确规定，导游和领队为旅游者提供服务必须接受旅行社委派，不得私自承揽导游和领队业务。

根据《旅行社条例》《导游人员管理条例》的相关规定，招徕、接待旅游者，为旅游者安排食宿等有偿服务的经营活动均属旅行社的特许经营范围，导游人员只能是接受旅行社的委派，为旅游者提供向导、讲解及相关旅游服务。导游人员是旅行社服务的执行者，是旅游产品不可分割的一部分，不能脱离旅行社单独存在。即使是临时聘用的导游也必须与旅行社签订临时聘用合同或者口头达成聘用协议，接受该旅行社的委托，才能代表旅行社为游客提供服务。我国旅行社行业实行特许经营管理，旅游法对导游和领队规定的义务和责任特别是对游客的责任，最终都是由旅行社承担的，如果导游人员脱离旅行社独立从事旅游接待工作，难免导致旅游市场秩序混乱，最终影响旅游行业的健康、有序发展。因此，从规范旅游市场秩序，维护旅游者的权益角度出发，有必要对导游和领队私自执业作出禁止性规定。

2.《旅行社服务通则》（GB/T 31385-2015）：3.9 导游员 tour guide 符合上岗资格要求的法定要求，接受旅行社委派，直接为旅游团（者）提供向导、讲解及相关旅游服务的人员。导游员包括全程陪同导游员和地方陪同导游员。——定义中也列明了“接受旅行社委派”的要求。

另外，《导游服务规范》（GB/T 15971-2023）导游 tour guide 提供向导、讲解及相关旅游服务的人员。注：导游包括全陪导游、地陪导游和领队。[来源：GB/T 31385-2015，3.9，有修改]

3.《旅行社条例实施细则》第三十三条　领队从事领队业务，应当接受与其订立劳动合同的取得出境旅游业务许可的旅行社委派，并携带导游证、佩戴导游身份标识。

4.《导游人员管理条例》

第二条　本条例所称导游人员，是指依照本条例的规定取得导游证，接受旅行社委派，为旅游者提供向导、讲解及相关旅游服务的人员。

第九条　导游人员进行导游活动，必须经旅行社委派。导游人员不得私自承揽或者以其他任何方式直接承揽导游业务，进行导游活动。

5.《导游管理办法》第十九条　导游为旅游者提供服务应当接受旅行社委派，但另有规定的除外。

综上所述，依据《旅游法》第四十条“受旅行社委派”的规定和中国人大网《旅游法》释义的学理解释——“临时聘用的导游也必须与旅行社签订临时聘用合同或者口头达成聘用协议，接受该旅行社的委托，才能代表旅行社为游客提供服务”——临时聘用的导游与旅行社之间的劳务协议可以签订书面的，也可以口头约定，并不强调必须是“书面签订”的形式。所以，某些地方要求临时聘用导游必须持有劳务协议的原件说法缺乏法律依据。作为民事主体，按照《民法典》的规定，民事法律行为“法无禁止即可为”。

但是，导游带团应当持有什么样的合法有效的凭证来证明带团行为是“受旅行社委派”，而不是违法违规私自承揽导游和领队业务？导游必须要有旅行社印章的委派单（印章是否为公章或合同章或财务专用章或业务章或行程确认章或计调采购部门章，甚至是部门章或部门业务章——虽然存在部门不能操作业务的说法，但证明导游是旅行社委派还是可以的），法律并没有明确要求，即“导游带团任务单或计划单”。而关于“导游计划单”，从《旅游法》的角度，并没有强制要求必须是纸质版的“导游计划单”或电子版的“导游计划单”。既然法无禁止，导游持纸质版的计划单带团就能够证明是受旅行社委派的了。

《导游人员管理条例》《导游管理办法》《旅行社条例》《旅行社条例实施细则》等相关旅游法规和规章，也没有规定旅行社临时聘用导游必须与导游签订书面劳务合同的规定，但均强调了导游领队服务必须受旅行社委派的要求。

五、关于“全国旅游监管服务平台-旅行社管理系统”（12301系统）的推广及应用。

1.《全国旅游团队服务管理系统使用管理办法（试行）》的通知（旅办发〔2013〕212号）（已经作废）

第一条为规范“全国旅游团队服务管理系统”（以下简称“团队系统”）的建设、推广应用、运营和维护，依据《旅游法》《旅行社条例》《导游人员管理条例》《中国公民出国旅游管理办法》和《旅行社条例实施细则》《导游人员管理实施办法》等法律、法规、规章，制定本办法。

第二条 “团队系统”是基于现代信息网络技术，对旅游活动实施在线服务管理的综合性系统，目的是为旅游者出游提供信息查询、服务质量评价、投诉等服务，为旅游经营者操作业务、旅游从业人员执业提供服务，为旅游主管部门及有关部门的行业管理、市场检查、应对旅游突发事件、旅游紧急救援等工作提供服务。

第十条旅行社组织或者接待旅游团队时，应当使用“团队系统”处理旅游团队业务，并真实、全面、有效地填报旅游团队数据信息。

第十一条导游、领队受旅行社委派接待旅游团时，应当登录“团队系统”下载“旅游团队电子行程单”，在带团过程中随身携带，并依据“旅游团队电子行程单”开展服务工作。导游、领队可以登录“团队系统”查询执业信息。

第十二条旅游主管部门应当监督旅行社及时真实、全面、有效地填报旅游团队数据信息，并使用“团队系统”为旅游团队相关的申报、审核等业务提供服务，实时掌握旅行社团队出游情况。

第十三条旅游质监执法机构应当使用在线终端设备，登录“团队系统”，开展旅游市场检查、执法工作。

第三十三条旅行社未及时在“团队系统”填报旅游团队数据信息，或者填报的旅游团队数据信息不真实、不全面、不规范的，由旅游主管部门依据《旅行社条例》第五十条对其进行处罚。

【经查，国家旅游局公告（2017年第34号）《旅游局关于规范性文件清理结果的公告》，上述文件属于废止的规范性文件。《旅行社条例》第五十条：违反本条例的规定，旅行社有下列情形之一的，由旅游行政管理部门责令改正；拒不改正的，处1万元以下的罚款：（一）变更名称、经营场所、法定代表人等登记事项或者终止经营，未在规定期限内向原许可的旅游行政管理部门备案，换领或者交回旅行社业务经营许可证的；（二）设立分社未在规定期限内向分社所在地旅游行政管理部门备案的；（三）不按照国家有关规定向旅游行政管理部门报送经营和财务信息等统计资料的。】

2.《关于全面启用全国旅游监管服务平台的通知》（旅监管司函〔2018〕146号）

四、进一步加大电子导游证推广使用

（十）督促导游开启“全国导游之家”APP带团。依据《导游管理办法》，导游应在监管服务平台申领电子导游证，并在执业过程中携带电子导游证、佩戴导游身份标识、开启“全国导游之家”APP。各地要督促旅行社在监管服务平台上传带团信息，检查导游在执业过程中APP的打开情况。对执法检查中发现的两次以上未打开APP执业的导游，依据《导游管理办法》予以处罚。导游打开APP及带团的信息等将记入导游的执业档案，作为导游星级评价的一项重要依据。

（十一）指导旅行社及时备案领队。指导旅行社按照申领电子导游证的有关要求，在“导游管理”功能模块中及时对电子导游证申请人的信息予以核实确认，出境社及时完成领队备案工作。赴台领队依据《大陆居民赴台湾地区旅游管理办法》由相关部门指定。

五、稳妥有序切换团队系统

（十二）要求出境社在监管服务平台填报出境团队信息。自7月1日起，改为旅行社在监管服务平台自行打印四联单出境团队名单表，不再使用“全国旅游团队服务管理系统”填报，不再统一配发纸质名单表。着力落实“一团一报”要求，各旅游主管部门与出境社使用电子签章在“团队管理”模块中审验和填报，不再线下盖章审验和备案出境专用章。出境社直接用A4纸彩色打印2份签章后的《中国公民出境旅游团队名单表》提交出入境管理部门。我部已向公安部通报出境游团队名单表变化情况，出境社领队带团出境时，如因新版团队名单表查验受阻，可致电公安部出入境管理局24小时值班电话010-66266400。

（十三）引导旅行社及时在监管服务平台备案国内和入境团队信息。积极开展旅行社备案国内游、入境游团队信息的培训，提高旅游团队信息在团队模块中的填报率。将团队信息作为旅行社统计调查信息的基础数据，并作为年度排序、有关评比和奖励的重要依据。

（十四）指导旅行社做好赴台、赴俄团队信息填报的平稳过渡。赴台和赴俄团队自9月1日起在监管服务平台“团队管理”模块填报，切换前沿用原《大陆居民赴台湾地区旅游团名单表》和《中国公民赴俄罗斯旅游团队名单表》走线下盖章流程。9月1日后，原“全国旅游团队服务管理系统”将停止使用。

（十五）推动旅行社企业资源计划系统（以下简称ERP系统）与监管服务平台的对接。鼓励旅行社通过ERP对接方式在监管服务平台自动填报团队信息，切实减少填报工作量。有需求的旅行社可在监管服务平台上填写本社ERP的有关信息，平台技术团队提供免费对接服务。

（十六）支持团队数据回传地方。各地旅游局均可以根据权限在监管服务平台查询、下载本辖区团队信息。使用数据对接方式“上传”国内团队名单表的地方平台，可以申请与监管服务平台对接“团队管理”功能，由监管服务平台“回传”出境团队数据给地方平台。对于部分已与公安、交通委等部门系统完成对接并实现国内游团队备案功能的地方平台，应将数据同步上传给监管服务平台。

六、着力推广使用电子合同

（十七）加快建设在线“全国旅游示范合同库”。监管服务平台已将原国家旅游局和原工商总局推出的全国旅游示范合同生成为在线合同模板。各地如有自行制定的旅游示范合同，可通过“电子合同管理”模块中的“示范合同上传”功能提交word版，监管服务平台技术团队将集中进行模板化处理。

（十八）督促旅行社报送电子合同等经营和财务信息。依据《旅行社条例》有关规定，要求旅行社在监管服务平台签订或实时上传电子合同，将电子合同作为旅行社报送经营和财务信息等统计资料的主要方式，与团队名单表、旅行社季报和年报相互验证，作为旅行社排序、奖励的主要依据。监管服务平台提供电子合同CA认证（即电子商务认证中心认证）及验真功能，降低签约信用成本，支持旅行社在ERP系统选择行程产品和游客名单后自动在平台生成电子合同供游客签署，并可打印提供给游客。

（十九）着力建设全国统一的“旅游电子合同库”。监管服务平台将为每一份旅游电子合同分配唯一的合同编码和二维码。各地要积极推动未使用电子合同的旅行社使用监管服务平台“电子合同管理”功能，推动已使用电子合同的旅行社与监管服务平台对接，实现电子合同的数据实时上传以及统一的电子合同编码和二维码的嵌入。履行监管责任的有关部门与合同签订主体可通过合同编码或二维码查验旅游合同。平台运营方将建立健全数据安全保障机制。

综上所述，推广使用“全国旅游监管服务平台-旅行社管理系统”（12301系统），通过12301系统去签订旅游合同，进行同业操作，开具导游出团计划单，填报旅行社经营和财务信息等统计资料，无疑是便捷的、高效的、合理的，也代表着旅游行业的发展趋势。

但是，我们必须要认识到，强扭的瓜不甜。旅游主管部门在对行业进行监管时，还要有服务的思维——所有的公权力行使、行政行为应当“法有授权”，不能强人所难，有时要换位考虑。

比如，我们要有盲文教育，路上要有盲道，要有少数民族语言教育，要尊重宗教信仰自由，要尊重不同的生活方式，要尊老爱幼，要拥军爱民。可能某些道理和原由部分人不太理解，但是当我们一天天老去，到了不同的年龄时，我们的生理衰老，我们的记忆力、体力、精力、反应能力下降时——我们就是听不清、耳聋、眼花、驼背、步履蹒跚、踉跄、记忆衰退、讲话不利索、手抖、思维跟不上、嗅觉不灵敏，需要人照顾。用特殊人群来类比，是想说明特殊人群需要纸质材料具有合理性，推而广之，纸质版和电子版的旅游合同、行程单、计划单和接待计划书有存在的必要性和合理性。

还有因为地理环境的不同，目的地原因，目标人群语言原因，用电用网不方便——最原始的方式可能就是最简单最直接最有效的方式？景点门票适老化，住宿设施，交通工具，餐饮口味，娱乐方式，旅游节奏，行程舒缓，兴趣爱好，交通工具，购物喜好——所以，绝对不能一刀切，武断地认为数字化、信息化、电子化、智能化、电气化，就不需要原始的纸质文档的旅游合同、行程单、计划单和接待计划书了。

七、案例分析：旅游合同、行程单、计划单和接待计划书在实务中有着使用的必要性。

旅游行业的纸质与电子版本合同、行程单、团队计划单、接待计划书，具有同等法律效力，均可合法使用。依据《民法典》《电子签名法》及国务院在线政务服务相关规定，文书仅载体存在形式差异，无法律效力高低之分。在法律无明文禁止的前提下，旅行社与游客、旅行社同业之间选择纸质或电子文书，属于民事意思自治范畴，由双方当事人自主约定，行政层面无权强制干预。

1.暂停电子行程单备案属于变相行政处罚，缺乏合法依据：

部分地区文旅部门对旅行社采取的“暂停旅游团队电子行程单备案”措施，名义上是备案监管，实质上属于变相责令停业整顿（属于“限制开展生产经营活动、责令停产停业、责令关闭、限制从业”）。部分地区电子行程单备案（还起到导游计划单、接待计划书的作用）是旅行社采购门票、预订车辆、开展组团业务的前置条件，备案一旦暂停，旅行社正常经营活动将直接陷入瘫痪。

根据《行政处罚法》规定，停业整顿属于法定行政处罚种类，必须具备明确法律依据、履行法定处罚程序，并保障当事人合法救济途径。而以“暂停备案”为名限制企业经营，规避了行政处罚的法定流程，属于程序违法、依据不足的监管行为，不符合依法行政的基本原则。

2.强制使用电子行程单、替代纸质计划单，侵犯市场主体合法权益：

旅行社与导游属于民事委托关系，派团、执业凭证选用纸质或电子形式，应由双方自主约定。文旅主管部门可倡导、推广电子化办公与执业模式，但不得强制推行电子文书、排除纸质文书的合法效力。

现行《旅游法》《旅行社条例》及实施细则，均未规定导游必须持电子行程单方可执业，也未否定纸质团队计划单、派团单的法律效力。行政机关强制电子化监管，本质是通过技术手段限缩旅行社自主经营权、导游合法执业权，干预旅游经营者之间的自主经营管理秩序。

3.核心问题辨析：两类“行程单”性质完全不同

当前行业监管的核心乱象，在于混淆了两类名称相近、性质迥异的文书，导致监管边界模糊、权责错位。

其一，《旅游法》第五十九条规定的旅游行程单，是旅游合同的法定组成部分，核心作用是向旅游者公示行程安排、服务标准，保障游客知情权，约束旅行社与游客的合同权利义务。

其二，各地监管平台生成的电子行程单，实质是旅行社团队计划单、派团单、导游任务单，属于企业内部执业、对外业务对接的作业文件。其内容包含景区对接方式、购票渠道、结算价格、联络信息等实操细节，服务于团队接待落地，并非面向游客的合同法律文书。

地方监管部门混用两类文书概念，不仅造成行业认知混乱，更模糊了行政监管与民事经营的权利义务边界，是后续不当监管的根源。

4.电子行程单强制备案的合法性争议

①备案前置干预民事经营行为，缺乏法律支撑

多地将电子行程单备案作为旅行社景区购票、业务开展的前置条件，该做法无合法依据。旅行社与景区的交易结算、凭证选用，是平等民事主体之间的商事行为，遵循意思自治原则，应由双方协商确定。行政机关可引导行业电子化发展，但无权通过强制备案的方式，干预民事交易、减损旅行社合法经营权益。

②曲解经营资料报送义务，将备案异化为行政许可

部分监管部门以“旅行社需报送、保存经营数据资料”为由，主张强制电子备案的合法性，属于对法规的片面解读。《旅行社条例》及实施细则明确，旅行社的经营资料报送为年度、季度周期性报送，资料保存为两年留存义务，并未要求团队出团前、经营过程中同步实时报送，更未规定备案为执业、经营前置条件。

将常规经营数据报送义务，变相转化为实时强制备案、经营准入门槛，属于擅自扩大行政监管权限，无法律法规授权。

③地方条例突破上位法，违背行政法治原则

部分地区以地方旅游条例（如《北京市旅游条例》）为依据，强制全域旅行社使用监管平台电子行程单、实行前置备案，该条款存在上位法冲突问题。

根据行政法基本原则，法无授权不可为，地方立法不得突破《旅游法》《旅行社条例》等上位法规定，不得违背《行政许可法》《行政处罚法》及宪法法律保留原则。《行政许可法》明确禁止将备案变相设置为行政许可。地方条例仅可在上位法框架内细化监管措施，无权创设“备案即准入”的新监管制度，更无权对无违法违规行为的普通旅行社，强制限缩其经营自主权、限制其民事交易权。一刀切的强制电子化备案，属于违法减损市场主体合法权益。

综上所述，纸质文书与电子文书仅为形式差异，绝无法律效力优劣之分。我国现行所有涉旅游、电子政务、民事合同的法律法规，均确立了纸质与电子文书等效原则。纸质文书合法有效，电子文书便捷高效，二者均可在旅游合同签订、团队接待、行业报备中正常使用。

行政监管的核心是依法履职，而非追求管理便利。监管部门可倡导行业电子化升级，但不得无法律授权实施强制监管、干预民事经营行为。一刀切的电子行程单强制备案制度，既违背行政法治原则、突破上位法规定，也不符合旅游行业经营实际与市场多元发展需求。

结语：数智化工具的便捷毋庸置疑，但旅游合同电子化不应是强制选项。

旅行社在日常经营管理中，与旅游者签订的是《旅游服务合同》，与旅行社签订的是《旅游同业接待合同》，与导游签订的是《导游劳务协议》——无论采用电子版还是纸质版，无论附随的是《电子行程单》还是《纸质行程单》，无论内部使用的是《电子导游计划单》还是《纸质导游计划单》，无论同业之间交换的是《电子接待计划书》还是《纸质接待计划书》，只要内容真实、意思表示一致、签署程序合法，都属于法律法规和规章认可的、合法有效的合同形式。

然而，部分地区主管部门、部分地区旅游条例，强制要求旅行社必须使用电子行程单、电子计划单、电子接待计划书、电子旅游合同的做法，并不符合法律法规的规定。这是强行增加了旅行社的义务，减损了旅行社的权益。同样的，要求导游带团必须使用电子计划单（即所谓的电子行程单），也缺乏足够的法律依据。

更有甚者，一些地区文旅部门，叫停部分旅行社所谓的“被暂停旅游团队电子行程单备案”，致使旅行社不能采购门票，不能预订车辆——"技术性断联"绕开了《行政处罚法》的停业整顿程序，实际上就等同于“暂停营业”的行政处罚。这种做法的合法性、合规性，值得商榷。必须使用电子合同和电子行程单的要求，不符合现行法律法规和规章的规定。形式不能取代实质，屏幕不能替代纸张——法律效力认的是内容，不是载体。

必须承认一个客观事实：从线下到线上，从物理世界到虚拟世界，从实体空间到数字空间，从PC时代到移动时代，从传真、电话、信函、合同书，到邮件、QQ、微信等IM工具、ERP系统、OTA平台等移动数智技术的应用——这是科学技术的进步，是社会生产生活的进步，是历史潮流的向前奔涌，是社会经济跨越式的发展，是效率和效益的极大提升。作者无意否定这样的客观现实。

但是，社会的多样性，自然的多样性，生物界的多样性，映射到人们对物质文化生活的需求、对精神文明和物质文明的追求、对生理需求和精神需求的满足上，同样存在着多样化。纯朴的、原始的、原生态的生产生活方式、工具、载体，应当得到多样化的体现。哪怕是1%的需求，我们依然要予以尊重。

毫无疑问，使用电子版旅游合同、电子版行程单、电子版接待计划书、电子版导游计划单是便捷的，但请保留原始的、传统的、物理的方式，允许旅行社从业人员、导游人员、其他履行辅助人等旅游经营者有选择的自由和权利。我相信，旅游企业和旅游行业容得下这点差异性、特殊性和多样性。

附：

关于旅行社使用电子行程单（纸质行程单）与导游使用电子行程单（纸质行程单）、携带电子导游证、佩戴导游身份标识、开启导游执业相关应用软件执业的法律法规依据的讨论。

问题（一）：针对导游执业——“携带电子导游证+佩戴导游身份标识+开启导游执业相关应用软件”（三要求是并列，还是以佩戴标识为主，辅助电子导游证或相关应用软件）？“电子行程单”是否等同于应当佩戴导游证（职业资格准入）+接受旅行社委派（执业许可准入）？

关于导游执业的规范要求，涉及多部法律法规和规章：

《旅游法》第四十一条规定：“导游和领队从事业务活动，应当佩戴导游证，遵守职业道德……导游和领队应当严格执行旅游行程安排，不得擅自变更旅游行程或者中止服务活动”。第一百零二条规定：“未取得导游证或者不具备领队条件而从事导游、领队活动的，由旅游主管部门责令改正，没收违法所得，并处一千元以上一万元以下罚款……导游、领队违反本法规定，私自承揽业务的，由旅游主管部门责令改正，没收违法所得，处一千元以上一万元以下罚款，并暂扣或者吊销导游证。”

《导游人员管理条例》第八条规定：“导游人员进行导游活动时，应当佩戴导游证。”第九条规定：“导游人员进行导游活动，必须经旅行社委派。导游人员不得私自承揽或者以其他任何方式直接承揽导游业务，进行导游活动。”第十九条规定：“导游人员未经旅行社委派，私自承揽或者以其他任何方式直接承揽导游业务，进行导游活动的，由旅游行政部门责令改正，处1000元以上3万元以下的罚款……”第二十一条规定：“导游人员进行导游活动时未佩戴导游证的，由旅游行政部门责令改正；拒不改正的，处500元以下的罚款。”

《导游管理办法》第十九条规定：“导游为旅游者提供服务应当接受旅行社委派，但另有规定的除外。”第二十条规定：“导游在执业过程中应当携带电子导游证、佩戴导游身份标识，并开启导游执业相关应用软件。旅游者有权要求导游展示电子导游证和导游身份标识。”第三十二条规定：“违反本办法第二十条第一款规定的，依据《导游人员管理条例》第二十一条的规定处罚。”

从上述规定可以看出，“携带电子导游证”“佩戴导游身份标识”“开启导游执业相关应用软件”三者之间并非并列关系，而是一个递进叠加的执业要求体系。“佩戴导游身份标识”是《旅游法》和《导游人员管理条例》设定的核心法定义务——导游执业必须佩戴实体导游证（导游身份标识），这是职业资格准入的外在表现形式。“携带电子导游证”是《导游管理办法》设定的配套要求，指向移动终端中电子导游证的随车携带。“开启导游执业相关应用软件”同样是《导游管理办法》新增的辅助性要求，指向全国导游之家APP的登录和开启状态。

值得注意的是，《导游管理办法》作为部门规章，其第二十条设定的“携带电子导游证”和“开启导游执业相关应用软件”两项要求，是在上位法《旅游法》和《导游人员管理条例》规定的“佩戴导游证”之外增设的额外义务。按照《规章制定程序条例》第三条第二款的规定：“没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据，部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责。”上位法仅要求“佩戴导游证”（实体证），而《导游管理办法》增加了“携带电子导游证”和“开启APP”两项义务，是否属于“增加义务”的范畴，值得商榷。实践中“电子导游证信息”是存储在旅游主管部门管理的“全国旅游监管服务平台”的服务器上，导游只要一次下载“全国导游之家APP”后开启定位，使之于后台运行，并不需要终端设备支持，至于技术是否支持则不在导游所能掌控的范围内了。

至于“电子行程单”是否等同于“佩戴导游证+接受旅行社委派”——答案是否定的。“佩戴导游证”是职业资格准入的外在标识，“接受旅行社委派”是执业许可准入的核心要件，二者均是法定的执业前提。而“电子行程单”（无论是监管平台生成的所谓电子行程单，还是纸质计划单）仅仅是证明受旅行社委派的凭证之一，其本身不能替代导游证，也不能替代委派关系本身。导游受旅行社委派的证明方式，法律并未限定为“电子行程单”一种——纸质计划单、派团单、委派单等同样具有证明效力。

问题（二）：针对旅行社——电子行程单是否等同于报送经营和财务信息等统计资料？

《旅行社条例》第四十四条规定：“旅行社及其分社应当接受旅游行政管理部门对其旅游合同、服务质量、旅游安全、财务账簿等情况的监督检查，并按照国家有关规定向旅游行政管理部门报送经营和财务信息等统计资料。”第五十条规定，旅行社不按照国家有关规定报送经营和财务信息等统计资料的，由旅游行政管理部门责令改正；拒不改正的，处1万元以下的罚款。

《旅行社条例实施细则》第五十三条进一步明确：“旅行社应当按年度将下列经营和财务信息等统计资料，在次年4月15日前，报送原许可的旅游行政管理部门”。第六十五条规定了对未妥善保存合同及相关文件资料的处罚。

由此可见，法律法规规定的“报送经营和财务信息等统计资料”，其报送内容是年度经营统计数据，报送时间是“次年4月15日前”，报送方式是年度汇总报送。而“电子行程单”是单个旅游团队运行信息的即时填报，二者在内容、时间、频率上完全不同。“电子行程单”不能等同于“报送经营和财务信息等统计资料”——前者是团队运行的过程信息，后者是年度经营的统计结果。将“一团一报”的团队信息填报等同于年度经营统计资料的报送，是对法律法规的扩大解释。

问题（三）：《在线旅游经营服务管理暂行规定》第十六条——“并在全国旅游监管服务平台填报合同有关信息”是否属于增加义务、增加行政部门权力？是否有上位法依据？

《在线旅游经营服务管理暂行规定》（文化和旅游部令第4号，2020年10月1日起施行）第十六条规定：“在线旅游经营者为旅游者提供包价旅游服务的，应当依法与旅游者签订合同，并在全国旅游监管服务平台填报合同有关信息。”

该规定以部门规章的形式，要求在线旅游经营者“在全国旅游监管服务平台填报合同有关信息”，这一要求在上位法《旅游法》《旅行社条例》中并无明确依据。《旅游法》规定了旅行社应当与旅游者签订书面包价旅游合同，但并未规定合同信息必须即时上传至监管平台。《旅行社条例》及其实施细则规定的经营统计资料报送，是按年度报送，而非合同签订后即时上传。

按照《规章制定程序条例》第三条第二款的规定，部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。“并在全国旅游监管服务平台填报合同有关信息”这一要求，实质上增加了在线旅游经营者的即时报送义务，且缺乏上位法的明确授权，《在线旅游经营服务管理暂行规定》第2条限"在线旅游经营者"为互联网提供旅游服务者，纯线下不适用第16条；“并在全国旅游监管服务平台填报合同有关信息”从语意分析有多种可能性，并不意味着必然是同步上传。即便线上须"实时填报"与《旅行社条例》第44、50条及《旅行社条例实施细则》第50、53条"存档备查""年度报送"义相悖，仍属规章新设义务，依《行政处罚法》第13条涉嫌越权立法。

问题（四）：电子门票与纸质窗口售票问题——在线预约和线下售票与景区承载量问题——电子行程单和导游执业软件是否增加行政部门权力、减损旅行社及导游权益？

景区门票的销售方式——电子票还是纸质票、线上预约还是窗口售票——涉及的是景区与旅行社之间的民事交易关系。旅行社以何种凭证向景区购票、景区以何种凭证核验团队身份，本质上是平等民事主体之间的约定事项，应当遵循意思自治原则。

《江苏省旅游条例》第四十一条规定：“导游、领队上岗时应当佩戴导游证、领队证，携带旅行社提供的旅游行程单、旅行社与具备相应资质的承运人签订的旅游运输合同副本或者证明。”这里要求携带的是“旅游行程单”（旅行社与旅游者之间的合同组成部分），并未限定为“电子行程单”。

《苏州市旅游条例》第二十四条规定：“景区接待旅游团队时，应当核实旅行社提供的旅游行程单，对未提供旅游行程单的旅游团队，不得出售团队门票，并向旅游行政主管部门报告。鼓励推行电子旅游行程单。”第四十一条规定了对违规景区的处罚。请注意该条文的措辞——“鼓励推行电子旅游行程单”，而非“强制”或“必须”。立法者使用的是倡导性表述，而非强制性表述。然而在实务操作中，部分地区的景区将“鼓励”执行成了“强制”，将电子行程单作为购买团队门票的唯一凭证，实质上排除了纸质行程单的合法效力。这种做法与《苏州市旅游条例》的立法本意存在偏差。

《导游服务规范》（GB/T 15971-2023）4.2.3要求导游“应熟练掌握移动通信终端与导游服务相关应用软件的使用方法”，5.2.1要求“在执业过程中应携带电子导游证、佩戴导游身份标识，并开启导游执业相关应用软件”。这是推荐性国家标准的倡导性内容，而非强制性法律义务。

《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发〔2018〕37号）明确要求：“坚持法定职责必须为、法无授权不可为……行政规范性文件不得增加法律、法规规定之外的行政权力事项或者减少法定职责；不得设定行政许可、行政处罚、行政强制等事项……不得违法减损公民、法人和其他组织的合法权益或者增加其义务。”

《文化和旅游部立法工作规定》第十一条规定，立法草案“减损自然人、法人、其他组织权利或者增加其义务的”，应当进行论证咨询。第十二条规定，“立法草案可能影响市场主体经济活动的，起草单位应当按照规定进行公平竞争审查”。

综上所述：

要求旅行社必须使用全国旅游监管平台的“电子行程单”（即导游计划单）作为导游受旅行社委派执业和旅行社团队运作、与相关履行辅助人进行交易的凭证，作为购买门票、入住酒店、使用旅游巴士等采购交易和带团执行的凭证，涉及《行政许可法》对旅行社许可经营、导游许可执业的具体条件设定权问题，涉及到减损旅行社法人和导游执业的权利、增加其义务，依法应当认定为无效。

导游计划单——即相关地方法规、规章及文件中提到的“旅游行程单”或“电子行程单”，本质上并不是《旅游法》意义上的“旅游行程单”——只是兼具“旅游行程单”内容的“导游计划单”——这才是导游带团的执业凭证，而不能止于“旅游行程单”“团队行程单”“电子行程单”之类的说法。

导游是否使用全国旅游监管平台“一团一报”处的电子行程单或全国导游之家APP中的行程，不应由《导游管理办法》来决定。电子导游证移动终端，无论是《旅游法》还是《导游人员管理条例》，都没有这个规定。按照《规章制定程序条例》的规定，部门规章不能超过上位法的规定，对行政许可执业的导游及许可经营的旅行社增加义务、减损权益。

虽然使用电子版的导游计划单，执业更方便，监管更便捷，旅游者维权更容易，值得鼓励——但是在法律和法规没有明确规定的情况下，就不应当超越《行政许可法》第十六条、第十七条的规定，用规章增设行政许可的具体条件。

但是，提请各位旅游同行注意，应然归应然，实然归实然，但目前监管查得比以前更严！

2026年7月10日文旅部二季度例行发布会，市场管理司副司长余昌国刚重申："严格要求旅行社执行'一团一报'制度，及时在全国旅游监管服务平台准确填报，对不按要求填报的依法予以处罚"。也就是说在写这篇文章的当口，监管口径是在加码不是松绑。

根据《行政诉讼法》《行政处罚法》行政案件的证明标准，适用的是明显优势证据标准原则——行政机关对被诉具体行政行为的合法性负有举证责任，其作出行政处罚所依据的事实，应当达到证据确凿、充分的证明程度。也就是说，行政部门不能仅凭“旅行社没有填报‘一团一报’资料、没有签订‘电子合同’”这样的表象，就断定旅行社“没有按照规定做”。有没有做、合不合法，要看实质证据，而不是看系统里有没有数据。

《国务院关于在线政务服务的若干规定》（国务院令第716号）明确规定，国家依托一体化在线平台推进政务服务线上线下深度融合。该规定同时明确：可靠的电子签名与手写签名或者盖章具有同等法律效力；电子印章与实物印章具有同等法律效力；电子证照与纸质证照具有同等法律效力；符合档案管理要求的电子档案与纸质档案具有同等法律效力。

这四个“同等法律效力”，讲的是并列、等价，而非替代、排他。线上不能随时查阅时，可以线下实物查阅；线上有电子版，线下有纸质版——二者择一，都是合法有效的。如果行政部门以“线上查不到”为由，直接认定旅行社没有依法签订合同、没有依法提供行程单，进而实施行政处罚，那就是用程序便利替代了实体审查，把“线上填报”当成了“合法执业”的唯一标准——这不符合“线上线下深度融合”的立法本意，也不符合“法无授权不可为”的行政法基本原则。行政监管应当尊重旅行社依法使用纸质合同、纸质行程单的合法权利，不能在法律没有明确授权的情况下，用电子化的要求排除掉纸质文件的合法效力。